2009年3月25日星期三

《保護海港條例》過於僵化

正當近年很多香港人在「保護海港分子」的影響下認為填海是萬惡不赦的事情時,筆者是少數在網上大唱反調的人士,在網誌中發表過數篇文章力陳填海並不是百害而無一利。事實上,本網誌也有一些流量來自搜尋器中「支持填海」、「反對填海」、「填海好與壞」等關鍵字,總算能夠成為為填海提供正面理據的網上資料來源。筆者今日再接再厲,談談《保護海港條例》的問題。

啟德發展計劃因為《保護海港條例》而最終被逼「零填海」,筆者早前已經探討過了,不過就連其相關設施,原來也受到牽連。當局本來正研究於啟德發展區興建的環保鐵路運輸系統接駁觀塘一帶,但連接機場跑道末端與觀塘區的鐵路橋工程,正正被認為觸犯《保護海港條例》,結果需要繞一個大圈經九龍灣一帶才能接駁兩地。這一個例子正正反映《保護海港條例》過於僵化,綁手綁腳地阻礙規劃的靈活性。

事實上,以上的限制並非個別例子,很多海濱的新設施建議正是因為《保護海港條例》的嚴格限制而胎死腹中。例如東區區議會希望善用東區走廊底下的空間鋪設木板步道,讓市民可以享用海濱,可是因為木板步道永久覆蓋海面,法例上仍被視為填海,所以構思不能夠被落實。又例如在最近舉行的中環新海濱規劃論壇中,有些參與者就海濱長廊提出一些具創意的意見,例如將解放軍碼頭離岸興建,確保海濱長廊的完整性,但這類建議同樣受到《保護海港條例》的限制,當局才不予考慮。有出席者更反間,法律是死板的,假如民意認為某個構思值得進行填海,為何不能容許立法會修訂法例,使有關規劃法理上變得可行呢?

另一方面,於同一個論壇中,亦有「保護海港分子」提及過反對填海的言論,可是筆者聽到他們的重點,來來去去就只是表明「政府不應在填海地上賣地予發展商建樓」,但對於這方面以外的其他用途,例如增加休憩用地和交通等公共設施,他們卻未有觸及到。筆者固然認同政府不應為了賣出更多土地而進行填海,可是假如填海的目的是興建公眾均可享用的公共設施,筆者認為不應受到《保護海港條例》的過於嚴格之規管,畢竟得益者乃全港市民而非個別發展商。

那麼筆者認為應該修訂《保護海港條例》呢?筆者覺得可以將「凌駕性公眾需要」的門檻降低為「足夠公眾需要」,另一邊廂則加入較為具體的條款,規定政府不能將(在法例修訂生效後才填出來的)填海地進行土地拍賣或以其他任何形式給予私人發展,而政府只能興建小量而不高於一層的建築出租作餐飲零售用途(主要考慮到海濱長廊也需要一些小食店和茶座,故此並不一刀切嚴禁所有商業設施)。若果能夠作出這樣的修訂,便可以確保填海地不再成為個別地產商的肥肉,而是全民皆可共享,至於像東區走廊木板步道、連接舊啟德跑道末端至觀塘的環保鐵路軌道這些利民的設施,更不會再被無理限制了。

7 個意見:

ZK-NBS說...

(1) 關於東區走廊下之木板步道, 請問哪裡和誰人曾提及過木板步道因永久覆蓋海面而視作填海? 按常理, 如果建步道是填海, 則和步道性質相同的東區走廊本身已把該處海面填了及永久覆蓋, 那該處已不是「海港」而是「陸地」, 在它的正上方或正下方再建東西應該不算填海。

(2) 我一直還以為海面上架空的結構不算填海, 所以會展架空的中廊擴建不受《保護海港條例》限制。 《保護海港條例》只規定不能填海, 亦提及填海是把海變成土地, 而「土地」一詞並沒有在該條例裡解釋, 也沒有「海面永久覆蓋」屬於填海的定義。

(3) 「土地」在香港不同的條例都有不同解釋, 廣義起來, 在某些條例中甚至連海本身都是土地。所以, 隨時連建海底隧道也是填海的一種。因此, 我認為有需要修改《保護海港條例》, 加入對「土地」的定義, 我認為可在這裡入手, 例如橋墩、海底隧道、天橋等一類可以不屬於土地, 也可變相放寬條例的要求。這樣的修訂比較客觀明確, 比加入「足夠公眾需要」條文引起日後爭拗的機會較少, 因為「足夠」一詞比較含糊。

(4) 關於啟德至觀塘的架空鐵路橋問題, 即使撇除《保護海港條例》因素, 首要現實考慮是會否遷走貨物起卸區, 因為一天有貨物起卸區存在, 那裡都不能建橋, 而是否遷走起卸區, 現在好像未有定案。

(5) 假設起卸區問題解決, 也假設上述問題解決, 則可考慮使用高架橋連接啟德和觀塘。而建橋方式可盡量減少橋墩 (例如用拱橋、斜拉橋等), 或把橋墩建於現時貨物起卸區的防坡堤之上, 則可避免進行把物料放進海床方式的「填海」。

(6) 《保護海港條例》沒有提及填海後不能作商業發展。法理上, 只要通過「凌駕性公眾需要」獲豁免遵守《保護海港條例》, 則在「凌駕性公眾需要」的用途之餘, 該填海土地可作任何其他發展。個人認為沒有需要加入相關條文, 為現時法例加入更多對發展的限制。

凱文說...

回 ZK-NBS:

1. 筆者為證實自己記憶沒錯,特意翻閣舊新聞,原來這已經是去年2月的事了。請見其中一篇《東廊下建行人板道 或違《保護海港條例》》。雖然說是「或違」,但保護海港人士定必寸步不讓,反對到底。

2. 筆者記得另一個例子是灣仔興建永久直升機坪,好像同樣涉及永久覆蓋海面而被指違反《保護海港條例》,但這則新聞已是幾年前了,筆者一時間也找不到詳情,但筆者有七八成肯定「海面永久覆蓋」也受條例的管制。

6. 筆者反而認為根本沒有可能出現「凌駕性公眾需要」的商業用途,所以限制商業用途會更為實際。

ZK-NBS說...

1. 看過該報導問題則不同, 那裡說的是「超越東廊範圍」的板道違例, 而非在東廊下方的板道都違規, 那比較合理。

2. 要證明「海面永久覆蓋」是否受條例管制, 何不直接參考該法例? 根本就沒有「海面永久覆蓋」的字句。條例只說在海面製造「土地」不行而已。「海面永久覆蓋」是否屬於製造土地、如何的覆蓋才是覆蓋、跨海大橋又算不算是覆蓋等, 未經法庭洗禮, 沒有人知道答案。只可以說, 今後政府或是不會冒這個險, 所以法庭亦未必有機會可作解釋。

6. 中環填海正正就是通過凌駕性公眾需要測試, 但同樣亦有商業用途。凌駕性公眾需要的是地底建的路, 商業用途是指地面上的東西, 是填海的副產品, 二者根本可以並存。假如將來再有類似因必要建地底設施而填海的情況, 難道地面上必定要建公園才行? 商業用途或私人發展本身不是十惡不赦, 最緊要是妥善規劃、考慮交通負荷、景觀、環境等多方面因素才作決定, 方為合理之策。

ZK-NBS說...

再補充一下為什麼我覺得你的建議對現在情況沒有幫助。

假如「保護海港條例」根據你所說修訂, 即大概是「不得在維港填海, 除非有足夠公眾需要, 及不可把填出來的土地賣給私人公司, 不可興建一層以上建築, 不可作私人發展, 只可賣汽水甜筒 blah blah blah。」

OK, 有一個填海項目不會有上述的私人用途、不會有高於一層的建築等等, 過了一關。其填海目的可以是建路、建公園、建碼頭、甚至開拓農地、養草餵蚊 … 什麼都好, 總之要符合「足夠公眾需要」測試, 此乃第二關。

什麼是「足夠公眾需要」? 噢, 條例沒講, 哪如何? 要等工程開始前夕 (甚或工程進行中), 有沒有人去法庭申請司法覆核, 看看勝訴還是敗訴。即使是完工後無人興訟也別高興, 因為之後若有官司而政府敗訴, 一樣可被飭令把已填海土地還原成海。

哪請問和現在情況有分別嗎?

總之, 修例的方向和目標, 應該是確保我們覺得是合理適當的填海工程, 完全不會納入「保護海港條例」干涉的範圍, 而不是奢望即使納入「保護海港條例」干涉範圍, 也可從中獲得豁免。

這才是我建議從修訂「土地」等定義的方向入手的原因。

凱文說...

回 ZK-NBS:

1. 謝謝閣下解釋。不過即使只是「超越東廊範圍」的板道才違例,也對板道的設計構成一定的侷限,例如報道中提及到糖水道一段的問題,最終會使板道不能一氣呵成。

2. 假如未經法庭解釋,政府便不敢冒這個險,實在與驚弓之鳥沒有分別,而筆者亦認為這只是扼殺了海濱規劃的靈活性。當然,閣下建議在法例明確定義「土地」,也許能夠解決這個問題。

6. 筆者印象中「中區填海計劃第3期」於「凌駕性公眾需要」原則出現前經已獲批進行。況且在上次中環新海濱公眾論壇中,亦有出席者表示反對於填海地上設置任何商業用地,並認為有關商業用地是政府為了賣地收入而填海的一大罪證。

筆者建議將「凌駕性公眾需要」的門檻降低為「足夠公眾需要」,主要是覺得「凌駕性」一詞說得太死。就例如東區走廊木板步道,糖水道一段明明有需要超出東區走廊的現有範圍,可是卻因為這個需要不夠「凌駕性」而違例。相反,筆者則認為這應該可以通過「足夠公眾需要」的原則,確保整條步道的完整性。不過,筆者也不反對閣下提出從修訂「土地」等定義的方向入手。

ZK-NBS說...

總之需要靠有人去打官司提司法覆核才能確定一個填海計劃是否違法的機制不改變, 你把「凌駕性」改為什麼都好, 問題都不會解決。

凱文說...

回 ZK-NBS:
針對閣下提到「需要靠有人去打官司提司法覆核才能確定一個填海計劃是否違法的機制」,筆者有一些新的想法,就是建議修改《保護海港條例》,如果有人對填海提出異議,便先交由城規會裁定填海有沒有違反條例,任何一方不滿城規會裁決才能向法院提出司法覆核。另一方面,筆者也希望增設一個不可異議條款,若果政府在正式動工後仍沒有人異議,以後便不能再提出異議,這便可以避免閣下假設「完工後若有官司而政府敗訴,一樣可被飭令把已填海土地還原成海」的荒謬情況出現。

 
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